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2016油气改革发展进行时

发布时间:2016-01-06  浏览次数:606 次  来源:
  “这是关系我国发展全局的一场深刻变革。”党的十八届五中全会公报对“十三五”中国社会发展做出了这样的定位和预期。
  2015年11月3日,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》发布,明确“十三五”要继续推进能源革命,加快能源技术创新,建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系。未来5年,中国油气改革已是箭在弦上,并将对未来经济转型产生深远影响。
  同时,巴黎气候大会达成人类历史上第一份全球减排协议。留给化石燃料的空间越来越小,各国油气行业面临严峻挑战。
  本版推出专题《2016油气改革发展进行时》,以飨读者。
  消费激增 持续减排
  最近10年,中国石油和天然气消费量一直呈现持续增长态势,特别是天然气消费量增幅巨大。但是,油气消费增速十分不稳定,受全国经济形势波动影响极大。2004年至2014年,我国石油消费年均增长6.1%,天然气17.5%。在此期间,全国GDP年均增长9.2%。2013年至今,天然气消费增速明显放缓。
  从能源结构上看,煤炭一直是中国一次能源消费的主体,虽然总体趋势呈现下降态势,但占比仍然达到65%以上。石油处于第二位,近10年在能源结构中的占比为18%至20%,稳中有降。天然气稍稍落后于一次电力及其他能源,处于第四位,但涨幅明显,占比从2004年的2.3%上升至2013年的5.7%。
  由于能源结构不够清洁,经济增长仍然依赖大量化石能源消耗。要实现能源强度和碳强度“双降”,中国目前面临很大压力。
  “十二五”期间,中国能源强度目标是在2010年的基础上,万元GDP能耗降低16%。截至2014年年底,中国能源强度从2010年的0.81吨标准煤/万元GDP降至0.701吨标准煤/万元GDP,降幅达13.4%,已完成“十二五”目标的83.75%。
  中国碳强度的“十二五”目标是到2015年,万元GDP碳排放量在2010年的基础上降低17%;远期目标是到2020年,万元GDP碳排放量在2005年的基础上降低40%至45%,2030年在2005年的基础上降低60%至65%。截至2014年年底,中国碳强度比2010年水平降低了15.8%,完成了“十二五”目标的92.3%。
  体制薄弱 监管不足
  中国油气行业在过去的改革中逐渐形成了上下游一体化的国家公司经营模式。当前,我国油气产业链尚未完成市场经济体制转型,市场真实的供求关系和成本变化无法被准确反映出来,制度体系亟待优化。
  油气市场体系不健全。我国油气市场体系尚不健全,现存问题涉及上中下游各层面,主要表现在3个方面:勘探开发领域准入门槛高、矿区利用率不高;管网运营结构不合理、流通市场壁垒高;炼化规模控制的审批制度不能抑制产能过剩,反而产生逆向调节作用,加剧过剩。
  定价及税费制度不合理。定价方面,我国现行国家定价为主的定价机制较为被动,无法准确反映国内市场的真实供需关系与成本变化,不利于发挥价格对供求关系的杠杆调节作用。成品油方面,国内成品油价格调整跟随国际原油价格波动,价格调整滞后,对国内油气合理消费和我国参与国际石油定价、对冲油价波动风险等都有不利影响。气价方面也面临类似困境。而我国天然气价格形成机制不够科学,有待进一步放开。
  税费方面,现行政策要求油气企业缴纳资源类税费和其他通用税种,种类设置基本延续计划经济按生产环节收取的形式,类型繁复、定位重叠,税、费结构不合理,调节能力不足,且对中央到地方各相关利益主体没有做到分配平衡。此外,税费政策缺乏环境类税收制度,无法反映环境成本。
  管理体制薄弱,监管力量不足。目前,政府对油气行业行使管理职能的部门分布较为分散,缺乏专门机构进行监管,“以批代管”、监管薄弱。我国油气管理体制薄弱、管理职能分散,国务院多部门的职能交叉导致部门间的管理协调性较差;油气监管体系不够完善,监管力量不足,缺乏配套监管手段。
  政企不分也是油气管理体制的一个突出问题:油气储量评估、行业标准制定等政府职能仍由企业承担,而本应由政府进行的行业监管职能尚不到位,企业仍以自我监管为主。
  法律法规体系不完善。我国油气领域法律法规体系还不够完善,现行体系不利于市场竞争,阻碍油气改革。以固体矿为立法基础的《矿产资源法》无法解决石油天然气等液体矿藏和气体矿藏的实际问题,管网及调峰等中游领域的法律法规也存在不足。
  同时施力 统筹改革
  由于民企参与油气上游勘探开发的积极性较高,适度放开矿业权是一个重要突破口。上游领域的改革也是此次油气改革的核心内容之一。
  上游市场要从放开矿权市场、松绑勘察资质、提高持有成本、合同约定权利、全面对外开放这5个方面入手,其中矿权改革是核心。
  上游的改革目标是,2020年初步形成矿业权一级、二级市场,建立以《石油天然气法》为核心的基本法律法规框架体系,放开油气进出口,建立油气资源基础资料公益化制度及数据银行,建立矿业权招投标制度,放开天然气价格;2025年建立油气资源资料公开制度,完全实现对油气矿业权招投标,建立起探矿权及采矿权二级市场;2030年形成完整的油气上游勘探开发市场体系。
  在产业链中游,我国油气管网现阶段改革的当务之急是实现由工业化管道到市场化管网的逐渐过渡。
  中游改革的重点是建立独立多元的油气管网运输体系;总体思路是网运分开、放开竞争性业务,给油气生产者和消费者更多选择;操作上从网运分开、独立运行,公平准入、多元投资,合理回报、有效监管这3个方面着手。
  中游的改革目标是,2020年初步完成天然气管网市场体系,强制推行管网基础设施第三方公平准入,实现管道输售分离,推进原油、成品油管网运输与销售分离,建立管道容量及储备交易市场;2025年完善管道改革措施,基本建立起管道容量交易和储备交易一级、二级市场;2030年实现有效监管、第三方公平准入的市场格局。
  要慎重对待管网分离。有观点认为,成立国家管网公司时机尚未成熟。首先,作为上市公司,投资者关系的处理使管网剥离变得较为复杂,涉及问题较多。其次,成立国家管网公司无法实质性解决油气管道的自然垄断问题。再次,管道建设依赖上游资源,拆分管网并不现实,并会影响现有油气公司继续投资管道建设的积极性。目前较为可行的办法是,在国有油气集团内部设立独立的管网核算单位,实行财务分离,分开销售与运输功能,并落实有关第三方准入的各项规定。
  推进油气改革,需要统筹与国企改革的关系。对此,深化油气企业改革,要做到主辅分离、做强主业,产权明晰、完善配套,进一步完善国有油气企业的现代企业制度。
  要在上中下游同时施力、全面深化国有企业改革,构建多元市场主体。上游领域应从现行法律法规和管理方式入手,着力推进市场主体多元化,鼓励有效竞争,建立负面清单,完善市场准入。
  中游领域应实现长输管道、分支管道、省内管道的运输服务和销售业务完全分离,达到管网等基础设施第三方公平准入的改革目标,强化对管网等自然垄断环节的准入和收费及成本监管,形成统一开放、竞争有序的石油天然气管道和储备市场体系。
  下游市场则要着力解决市场规则不健全、价格形成机制不完善、市场体系不发育等问题。政府需从现行法规和管理制度入手,着力推进市场体系建设,鼓励有效竞争。建议在全国形成10个左右的区域性石油天然气现货交易市场,建立和完善石油、天然气期货交易市场,形成现代市场体系和市场监管格局。
  油气行业未来改革的重点除了上游勘探开发领域的增量资源外,还包括石油流通体制方面。油气领域的“混改”将从上游向产业链的更多环节延伸。
  建立竞争性油气流通市场,是油气回归商品属性的关键。进行流通体制改革,可能会涉及原油进口权放开、成品油批发零售环节特许经营权放开、下游零售市场放开、石油期货市场参与主体限制放宽等。
  五大理念 六个方面
  党的十八届五中全会提出,“十三五”发展将围绕“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念展开。“十三五”期间,我国要“推动低碳循环发展,推进能源革命,加快能源技术创新,建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系”。
  油气行业体制改革是建立现代能源体系的重要环节。根据国务院发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,油气改革以放开自然垄断行业的竞争性业务、基本实现市场化为目标,要点涉及6个方面。
  第一,减少政府对价格形成的干预,全面放开竞争性领域商品和服务价格。放开电力、石油、天然气、交通运输、电信等领域竞争性环节价格。
  第二,改革能源体制,形成有效竞争的市场机制。
  第三,鼓励民营企业依法进入更多领域。引入非国有资本参与国有企业改革,更好地激发非公有制经济的活力和创造力。
  第四,深化国有企业改革,增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力。
  第五,有序开放开采权,积极开发天然气、煤层气、页岩气。
  第六,推动低碳循环发展。推进能源革命,加快能源技术创新。提高非化石能源比重,推动煤炭等化石能源清洁高效利用。加快发展风能、太阳能、生物质能、水能、地热能,安全高效发展核电。
  “十三五”油气行业的核心在于让市场在资源配置中起决定性作用,全面提升油气行业的市场化程度。改革的首要任务是确立由市场决定能源价格的机制。在中国经济新常态下,能源体制改革与价格改革是当前油气行业需要首先处理的问题。
  气候挑战 技术转型
  第21届联合国气候变化框架公约缔约方大会(COP21),即巴黎气候大会于2015年12月12日晚正式达成全球减排协议。这是史上第一份覆盖近200个国家的全球减排协议,标志着全球应对气候变化迈出历史性的重要一步。
  《巴黎协议》的目标是“把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2摄氏度之内,并为把升温控制在1.5摄氏度之内而努力”,要求全球“尽快实现温室气体排放达峰,本世纪下半叶实现人类活动排放与自然吸收之间的平衡”。这意味着留给化石能源的空间已经越来越小,对全球油气行业无疑是一个严峻挑战。
  中国正在完善国家制度建设,并出台了一系列政策来推动应对气候变化的行动。《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》《国家应对气候变化规划(2014—2020年)》和《能源发展战略行动计划(2014—2020年)》的出台,为未来5年全国应对气候变化的能源结构转型奠定了基调。除天然气外,未来5年,我国煤、石油等传统化石能源在一次能源结构中的比例将持续下降;可再生能源占比将显著上升,并在2030年达到20%左右的自主行动计划目标。
  中国自主行动计划还突出强调了一系列行动措施,其中包括可再生能源使用和节能措施,关闭火力发电厂及高能耗工厂,转而使用更加清洁的天然气等。涉及油气产业的内容有3点:扩大天然气利用规模,到2020年天然气占一次能源消费结构的比重达到10%以上,煤层气产量力争达到300亿立方米;鼓励开发使用新能源车船等低碳环保交通运输工具,提升燃油品质,推广新型替代燃料;加强放空天然气和油田伴生气回收利用。
  鉴于愈加严重的气候危机,全球规模最大的10家石油天然气公司首席执行官曾在巴黎宣布发起“油气气候行动(OGCI)”,集体支持巴黎气候大会缔结切实有效的气候协议。这10家公司分别是BP、道达尔、壳牌、印度信实工业、英国BG、意大利埃尼、西班牙雷普索尔、沙特阿美、墨西哥国家石油公司与挪威国家石油公司。这10家公司的油气产量占全球产量的近1/5,供应全球近10%的能源。OGCI旨在提高天然气在全球能源结构中的占比,消除日常生产作业的燃放和甲烷排放。
  其实,对传统油气公司而言,技术的迅速发展是其应对气候变化的关键因素。碳捕获和碳封存(CCS)等技术迅猛发展,将使国际社会各方受益。国际能源署表示,2050年前,除非CCS技术能够被广泛应用,否则全球超过1/3已探明储量的化石燃料可能会被拒绝开采,以保证气候安全。
  油气行业决策者应确保气候承诺及其执行方式符合长期的低碳发展战略和目标,而非临时举措。不管日后各国的气候承诺如何发展、改变及执行,此次油气转型都将是永久性的,且必须与2摄氏度的目标有机结合。
  厘清关系 兼顾各方
  财税体制改革方面,需要厘清各方关系、兼顾各方利益,并着重考虑税费设计与能源和环保、税费改革与油气行业特点、税费水平与资源并符合消费导向、税与费,以及中央与地方的财权分配等关系的处理。
  定价改革方面,油气价格的市场化改革将继续推进,市场在油气价格形成过程中的作用将进一步增强。按照“监管中间、放开两头”的价格管理思路,放开竞争性环节市场价格,形成由市场决定的价格机制,即国家将逐渐放开价格管制,不再对油气批发零售定价,产业链两端的价格将完全交由市场供需决定。同时,还要强化对具有自然垄断性质的管输环节价格和配气价格的监管,政府保留对管道运输价格的定价权和监管权。
  政府管理与监管是油气改革的重要组成部分。改革政府管理体制的关键在于构建统一、独立、专业化的监管机构,实现政监独立、分段分级监管、部门分工明确、监管责权明确。
  建立完备法律体系也是未来改革一个必不可少的环节,要从法律层面上为深化改革保驾护航。要建立以《能源法》为核心、以《石油天然气法》为支撑的完整法律体系,以切实解决当前缺乏统一立法指导思想和基本原则,以及法律体系中不协调、不一致、体系性不强等方面的问题。
  然后,在政府部门中设立执行行业发展战略、总体规划、行业政策、能源储备与应急等职能相对集中的高级别能源管理机构,厘清政府和市场的边界,制定完善的“权力清单、负面清单、责任清单”,真正做到“法无授权不可为、法无明文禁止即可为、法定责任必须为”,以切实解决当前缺乏统一的、独立的高层级能源管理机构等方面的问题。
  另外,需注意避免重油轻气,要区别看待油气,考虑天然气的特殊性。除了在勘探开发上具有共性之外,天然气在储运、配送和消费等领域,均有别于石油。“油气”混为一谈、不加区分的改革策略必将导致重油轻气,而国家能源战略将长期致力于提高天然气在一次能源消费结构中的比例。在油气行业的总体改革方案设计中,要关注天然气相对于石油的特殊性,做出有利于天然气发展的体制改革与政策安排。
  油气改革应该首先在天然气领域推进。天然气领域的市场化程度总体比较高,部分品种如LNG、页岩气、煤层气、煤制气的价格都已经市场化。从有利改革推进的角度,可以让气价进一步放开,或更多按市场化要求来调整气价。
  在能源安全方面,油气供给涉及国家安全,我国目前油气对外依存度较高,在研究油气上下游开放及油气进出口开放时,应统筹考虑国家安全战略及国家竞争性。
  推动数据市场化,发挥“互联网+能源”的信息化资源优势,实现油气行业与互联网的紧密结合将是未来改革的一个方向。油气行业与互联网结合的最终目的是提高行业透明度。要在保障信息安全的基础上,加大油气行业的数据公开力度。(作者杨驿昉、徐博雅为第一财经研究院研究员,王韬为第一财经研究院助理院长)
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