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资源型城市的生命能延续多久?

发布时间:2015-11-13  浏览次数:470 次  来源:
  21世纪初,时任全国政协常委、中国矿业联合会会长的朱训同志在全国政协会议上呼吁,要像重视“三农”问题一样重视“四矿”问题。他认为“四矿”问题处理不当,既影响国家经济安全和社会问题,又对实现现代化战略目标带来严重的影响。朱训的政策与建议受到当时的中央领导和全国政协、国务院有关部门的高度重视,也使全社会开始重视并深刻反思资源型城市的发展问题和出路。
  这一段时期以来,国内经济遭遇“三期叠加”,持续下行,而这一“变故”在以资源为经济支撑的城市发展过程中体现得尤为突出。在整个资源型城市经济发展受到冲击的过程中,首当其冲的又是资源型产业。资源经济发展进入漫漫冬季。在这一场谁也无法预知周期的轮回里,资源型城市的生存和发展更是雪上加霜。资源型城市的生命长度究竟能延续多久?到底要以什么样的方式来使之摆脱魔咒,得到救赎?
  资源型城市的发展魔咒
  我国资源型城市的兴起与发展,是工业化和城市化发展进程中重要的历史符号,带有明显的计划经济时代的痕迹。
  自20世纪50年代,随着我国工业化大规模推进和经济快速发展,资源开发强度不断增大,一大批资源型城市相继兴起,为国家工业化提供了能源、原材料和资本人才,为社会提供了大量就业机会,为区域经济发展提供了重要的动力。
  进入20世纪80年代后期,国内资源型城市相继出现了不同程度的问题。尤其在东北老工业基地,一批典型的资源型城市相继出现严重的“矿竭城衰”问题,由此进入了资源型城市发展难以逃脱的魔咒。
  而在相继出现的众多“矿竭城衰”的资源型城市中,云南省昆明市东川区是比较具有典型意义的一个。
  东川区地处川、滇两省四地交汇的中心腹地,金沙江下游经济圈核心地带,是昆明连接川渝经济圈和长江上游经济带的重要枢纽和门户。境内山高坡陡,沟壑纵横,最高海拔4344.1米,最低海拔695米,高差悬殊3649.1米。地质构造复杂,长期受金沙江和小江及其支流的侵蚀切割,形成纵深切割高山峡谷地貌。受气流、降雨、土壤、植被等方面的立体差异影响,形成“一山分四季、十里不同天”的独特气候。
  东川采矿历史久远,是云南少数几个拥有古代、近代和现代产业文明的地区之一。东川西汉始设郡县,东汉以后即为历代王朝提供铸币原料,“康乾盛世”时的铜币有百分之七十为东川铜所铸造,东川铜称为“京铜”、“云铜”,素有“天南铜都”之美誉,是依托铜矿等资源开发而形成的典型资源型城市,是近代中国最大的铜矿资源原产地。
  新中国成立之初,国家就将东川铜矿建设列为“一五”计划156个重点项目之一,东川开始了第一次创业。1952年设立东川矿务局,1954年4月设东川矿区人民政府,由云南省直辖;1958年10月设地级东川市,辖东川、会泽,1964年会泽由东川划出归曲靖专区;1984年,东川被列入国家级贫困市,直到今天仍为国家级贫困县。1999年2月8日,东川撤市建区,成为中国第一个因矿产资源枯竭、经济发展停滞而被降级的城市。60年来,东川为国家建设贡献了60万吨铜、20吨白银,折合市值450亿元,为国防和经济建设做出了突出贡献。
  由于长期以来形成的以资源原始开采加工为主的较为单一的经济结构,给东川的可持续发展带来了严峻挑战。2001年,东川矿务局宣布破产,东川原有的全民所有制工业产业结构基本崩溃,大量职工下岗失业。2004年4月13日,云南省设立了东川再就业特区,给予东川税收、就业等方面特殊的优惠政策。
  2009年3月,东川被国家列为第二批资源枯竭型城市转型试点,开启了转型发展的新实践。
  资源型城市的发展新困局
  资源型城市的苦恼与困局其实是不可背离的自然规律造成的。因为资源具有不可再生性和优势递减性,由此决定了资源型产业必然要经历一个从勘探到开采、高产稳产、衰退枯竭的过程。与此相关联,资源型城市的发展也大都会历经兴起、繁荣、衰退3个不同的发展阶段。而在整个过程中都会存在发展的突出问题,即对资源的高度依赖,产业结构单一、超重和稳态,城市服务和疏解功能滞后,生态衰退和环境破坏严重,人才结构单一、就业矛盾突出、城市发展不可持续。
  2001年的统计数据显示,20世纪中期开工建设的国有矿山,目前已有2/3进入“老年期”,440座矿山即将闭坑,390座矿城中有50座资源已经衰竭,300万下岗职工、1000万职工家属生活受到影响。而2013年的资料显示,全国69个资源枯竭城市涉及24个地级行政区,22个县级市,5个县(自治县),16个市辖区(开发区、管理区)。人口只占全国4%,但是这些城市的棚户区占全国的四分之一,失业矿工、低保人口均占全国采矿从业人员和低保总数的1/10,需要治理的沉陷区占全国的1/3。
  而在当前,在经济社会发展进入新常态的背景下,资源型城市发展又面临着新的困惑。
  山西省人民政府发展研究中心主任张复明在他的一篇文章中指出,资源型城市发展面临着多重矛盾。一是保障国家资源、能源安全的战略要求与资源型城市多元化发展的转型目标之间的矛盾。据中国社会科学院研究,到2020年,我国石油的进口量将超过5亿吨,天然气进口量将超过1000亿立方米,对外依存度分别将达到70%和50%,铜、铁、铝等重要工业原材料也面对巨大缺口。如何处理好资源型产业与非资源型产业的关系,近期发展与远期发展的关系,自身转型发展与国家战略任务的关系,成为许多资源型城市面临的一大困惑。二是资源开发所伴生的资源生态环境问题与转型发展所追求的生态城市目标之间的矛盾。当前,环境污染、生态衰退等问题日益突出,资源开采带来严重的环境污染和生态破坏。据调查,目前我国每年因矿产资源开采而引发的地质灾害造成的直接经济损失超过100亿元。许多资源枯竭城市,因矿而兴,因矿而建,矿上建城,城下采矿,形成大面积的采空沉陷区,给当地工农业生产和人民生活带来严重威胁。如何在发挥资源优势、依托资源开发过程中,不断增加资源财富且同步增强资本形成能力和转化能力,同时有效防范和高标准治理矿业开发和加工转化中的环境污染和生态破坏问题,成为资源型城市发展所面临的巨大考验和现实困惑。三是资源产业发展所固有的自强机制与资源型城市发展接续产业战略要求之间的矛盾。对于资源丰富的区域而言,受周期性经济扩张、市场价格上升等因素影响,往往会出现资源产业的利润率远远高于社会平均利润率、资源财富快速增长和“资源繁荣”现象,从而对生产要素形成强大的吸纳效应、黏滞效应和锁定效应,将资源型区域锁定在资源及资源加工、资源服务部门,陷入资源优势陷阱之中,制约资源产业向非资源产业的转型。资本形成能力不足和资本使用方式不当是资源型经济的主要症结。在大部分资源型经济体中,由于相关制度缺失,没有建立起可持续的资本形成能力和可递进的资本转化机制,资源开发所产生的丰厚财富并没有有效地转化为工业化所急需的资本。随着资本积累规模的扩张,资本的边际生产率大幅下降,导致经济增长动力的单一化和偏向化,妨碍了经济的长期持续稳定增长和产业结构的升级优化。四是资源型经济对创新活动的挤出效应与转型发展所冀望的创新驱动机制之间的矛盾。快速发展的资源型产业客观上抑制了创新活力,对创新环境、创新文化的形成与创新人才的培育造成了障碍,进而导致了资源型城市的创新能力和创新活力严重不足。五是市场机制缺失、资源开发主体活力不足与资源型城市所需的“企业主体、市场主导”转型机制之间的矛盾。我国的资源型城市多数是在计划经济时代形成的,国有企业占主体,传统计划经济体制的烙印很重,造成资源型城市转型发展中微观主体活力不足等诸多问题。如何解决市场机制缺失、市场主体活力不足等资源型城市的特殊问题,如何尽快建立“市场主导、企业主体”的转型发展机制,是摆在资源型城市面前的重大现实难题。
  寻找资源型城市生命新动力
  有专家认为,如果资源型城市在成长期或成熟稳定期,能够利用积累的资金、技术、人力资源等,发展接续替代产业及第三产业,逐步把经济发展重心转移到非资源性支柱产业的培育上,减少对资源产业的过度依赖,顺利实现城市经济的资源接续和产业接替,城市经济就会增加新的经济增长点和支撑点,就能够保持旺盛的经济活力,进而获得经济的可持续发展。
  近几年,国家对资源型城市转型发展问题非常重视,出台专一系列政策措施,同时在部分城市进行了大量试点实践,取得了一定成效。也为资源型城市的可持续发展指明了方向。
  自2001年,国务院在辽宁阜新市开展全国首个资源枯竭城市经济转型试点以来,2008年、2009年、2012年,国家先后分3批界定了69个资源枯竭城市。
  2007年12月,国务院印发《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》。《意见》明确工作目标是,2010年前,资源枯竭城市存在的突出矛盾和问题得到基本解决,大多数资源型城市基本建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制,经济社会可持续发展能力显著增强。2015年前,在全国范围内普遍建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制,使资源型城市经济社会步入可持续发展轨道。
  2013年12月7日,国务院印发出台《全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020年)》(以下简称《规划》)。这是我国首次出台关于资源型城市可持续发展的国家级专项规划,是我国可持续发展领域的一件大事。《规划》首次界定了全国262个资源型城市,并根据资源保障能力和可持续发展能力差异,将资源型城市划分为成长型、成熟型、衰退型和再生型4种类型,明确了不同类型城市的发展方向和重点任务。《规划》针对资源型城市发展实际,围绕加快转变经济发展方式这一主线,提出了有序开发综合利用资源、构建多元化产业体系、切实保障和改善民生、加强环境治理和生态保护、加强支撑保障能力建设5个方面的重点任务,并明确了促进可持续发展的总体目标,即:到2020年,基本完成资源枯竭城市转型任务,资源富集地区资源开发与经济社会发展、生态环境保护相协调的格局基本形成,建立健全开发秩序约束、产品价格形成、资源开发补偿、利益分配共享、接续替代产业扶持等有利于资源型城市可持续发展的长效机制。
  事实上,经过20多年的转型与发展,我国一些资源型城市通过大力培养接续产业、提升改造资源型产业,推动经济、社会、文化、生态等全方位转型,使一些“煤都”、“油城”成功摆脱对资源的严重依赖,重新获得城市发展的可持续动力。同时也积累了一批可供借鉴的经验。
  河南省焦作市2008年被列为全国首批十二个枯竭型资源城市之一。焦作是因煤而兴,因煤而建一个典型的资源型城市。但是由于最早是100多年前,英国人在焦作开煤矿,就是因为长时间的开发,造成了焦作枯竭,环境破坏严重。焦作市副市长魏超杰表示,规范与监管并举,治理与保护并重,政府强力推进,是资源枯竭型城市转型升级成功必由之路。
  内蒙古乌海市是国家在“一五”时期就确定的全国10大煤炭基地之一。1958年,作为内蒙古主焦煤基地,为包钢配套开始大规模开发煤炭资源。乌海市也经历了因煤而建、因煤而兴到因煤而困的艰辛历程。乌海市委秘书长发改委副主任朱清认为,乌海市转型的经验,就是从资源的“诅咒”转变为资本的“祝福”。优化资本结构是资源城市转型发展的关键;资源和资本投入是经济增长的基础。矿产资源作为土地的一部分,它一直以地质的形式作为其本身的价值。当前有新的观点认为,资本和技术劳动是推动经济增长的有效资本。其中包括人力资本、实物资本、智力资本还有社会资本。而矿产资源作为工业的血液,是自然资源最突出的表示形式,应归为实物资本之内。资源型城市经济的初始增长,主要依靠矿业资源资产资本一体化。而矿业资产投入再生产变成的矿业资本,矿业资本增值的功能吸收了人力资本、实物资本、货币资本、智力资本,从而实现自身的资本增长。
  而相对于自身财力较为薄弱的云南省东川区来说,只能靠多条腿走路,构建的一条多渠道多路径的转型发展之路。昆明市东川区人民政府副区长郝国栋表示,2011年4月,昆明市召开振兴东川大会,全面谋划部署了东川转型突破工作。具体措施为:城市转型与招商引资相结合,吸引一大批企业到东川落户。使园区经济成为东川转型发展的一个主战场。异地转型突破空间格局,和资源型城市其他空间相结合。通过在隔壁县区寻找一个能够承载东川产业的转型载体,形成了东川优势上的转化。移民转型和城乡建设相结合。通过“人下山进城”的地灾搬迁工程,更大程度上解决矿山历史遗留的问题,恢复自然环境承载能力。
  华丽转身何其难
  有专家指出,长期以来,资源型城市普遍存在资源型产业“一业独大”的问题,产业结构不合理,资源型产业比重大,会产生“挤出效应”,致使其他产业难以发展,一旦资源开发接近枯竭,缺乏接续替代产业,这些城市就会出现“矿竭城衰”的现象,不利于城市的可持续发展。数据显示,在262个资源型城市中,矿产资源开发的增加值约占全部工业增加值的25%,比全国平均水平高一倍左右。而资源型城市的第三产业比重比全国平均水平低12个百分点。
  中国科学院地理科学与资源研究所研究员张文忠认为,我国资源型城市数量众多、分布广泛,资源开发处于不同阶段,经济社会发展水平差异较大。同时,由于缺乏统筹规划和资源衰减等原因,这些城市在发展过程中积累了许多矛盾和问题,主要是经济结构失衡、失业和贫困人口较多、接续替代产业发展乏力、生态环境破坏严重、维护社会稳定压力较大等。
  但资源型城市的发展问题长期以来被单纯作为经济问题来解决。国内外的理论研究和发展经验已经表明,资源型城市发展中长期积累的深层次矛盾涉及经济、社会、生态、文化等方方面面,必须用多维度的思维来解决问题。
  更何况,转型的路径、模式以及体制机制等方面许多问题尚待破解,距离从根本上实现转型还有很长的路要走。
  《规划》中明确,各有关省级人民政府要切实负总责,做好统筹协调,加强对资源型城市可持续发展工作的组织领导,出台配套政策措施,明确工作责任,确保规划提出的各项任务落到实处。对此,张复明也认为,资源型城市转型需要国家和地方政府2个层面共同努力。一方面国家应建立和完善资源型城市转型发展的制度安排,另一方面地方政府特别是资源型城市政府也要大力推进和实施具有区域特色的转型战略。
  他认为,政府在资源型城市转型发展中的作为应该体现在以下几个方面:制定城市转型发展的总体战略,明确城市在区域发展中的定位和产业发展战略;完善区域内重大基础设施网络,提升城市市政设施功能和水平,打造生态宜居城市;在改善硬件环境的同时,积极转变政府职能,大力提升政府服务效能,营造一流的投资环境和公平竞争的市场环境,推进国有企业改革改制,大力发展民营经济和中小型企业,积极引进外来资金、技术、人才,推动城市转型;大力提升民众教育文化素质,资源型城市转型发展最终都要依赖当地民众科学教育水平和文化素质的提高,因此资源型城市政府要加大对教育、科技、文化事业的投入,为转型发展培养更多高素质的技能人才,通过人力资源的积累和开发推动产业转型与城市转型。
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